参議院議員の定数不均衡訴訟判例（平成21年）その1

主文

本件上告を棄却する。
上告費用は上告人らの負担とする。

理由

上告人兼上告代理人山口邦明，同森徹，上告人野々山哲郎，同土釜惟次，同國部徹の各上告理由について

１　本件は，平成19年7月29日施行の参議院議員通常選挙（以下「本件選挙」という。）について，東京都選挙区の選挙人である上告人らが，公職選挙法14条，別表第3の参議院（選挙区選出）議員の議員定数配分規定は憲法14条1項等に違反し無効であるから，これに基づき施行された本件選挙の上記選挙区における選挙も無効であると主張して提起した選挙無効訴訟である。

２原審の適法に確定した事実関係等の概要は，次のとおりである。

（1）参議院議員選挙法（昭和22年法律第11号）は，参議院議員の選挙について，参議院議員250人を全国選出議員100人と地方選出議員150人とに区分し，全国選出議員については，全都道府県の区域を通じて選出されるものとする一方，地方選出議員については，その選挙区及び各選挙区における議員定数を別表で定め，都道府県を単位とする選挙区において選出されるものとした。そして，各選挙区ごとの議員定数については，定数を偶数としてその最小限を2人とする方針の下に，昭和21年当時の人口に基づき，各選挙区の人口に比例する形で，2人ないし8人の偶数の議員数を配分した。昭和25年に制定された公職選挙法の参議院議員定数配分規定は，以上のような選挙制度の仕組みに基づく参議院議員選挙法の議員定数配分規定をそのまま引き継いだものであり，その後，沖縄返還に伴って沖縄県選挙区の議員定数2人が付加された外は，平成6年法律第47号による議員定数配分規定の改正（以下「平成6年改正」という。）まで，上記定数配分規定に変更はなかった。なお，昭和57年法律第81号による公職選挙法の改正により，参議院議員選挙についていわゆる拘束名簿式比例代表制が導入され，各政党等の得票に比例して選出される比例代表選出議員100人と都道府県を単位とする選挙区ごとに選出される選挙区選出議員152人とに区分されることになったが，比例代表選出議員は，全都道府県を通じて選出されるものであって，各選挙人の投票価値に差異がない点においては，従来の全国選出議員と同様であり，選挙区選出議員は従来の地方選出議員の名称が変更されたものにすぎない。

（2）選挙区間における議員1人当たりの人口の最大較差は，参議院議員選挙法制定当時は1対2.62（以下，較差に関する数値は，すべて概数である。）であったが，その後，次第に拡大した。平成6年改正は，平成4年7月26日施行の参議院議員通常選挙当時には1対6.59にまで拡大していた選挙区間における議員1人当たりの選挙人数の最大較差を是正する目的で行われたものであり，前記のような参議院議員の選挙制度の仕組みに変更を加えることなく，直近の平成2年10月実施の国勢調査結果に基づき，できる限り増減の対象となる選挙区を少なくし，かつ，いわゆる逆転現象を解消することとして，参議院議員の総定数（252人）及び選挙区選出議員の定数（152人）を増減しないまま，7選挙区で議員定数を8増8減した。上記改正の結果，上記国勢調査結果による人口に基づく選挙区間における議員1人当たりの人口の最大較差は，1対6.48から1対4.81に縮小し，いわゆる逆転現象は消滅することとなった。その後，上記改正後の議員定数配分規定の下において平成7年7月23日に施行された参議院議員通常選挙当時の選挙区間における議員1人当たりの選挙人数の最大較差は，1対4.97であった。

（3）平成12年法律第118号による公職選挙法の改正（以下「平成12年改正」という。）により，比例代表選出議員の選挙制度がいわゆる非拘束名簿式比例代表制に改められるとともに，参議院議員の総定数が10人削減されて242人とされた。定数削減に当たっては，改正前の選挙区選出議員と比例代表選出議員の定数比をできる限り維持する方針の下に，選挙区選出議員の定数を6人削減して146人とし，比例代表選出議員の定数を4人削減して96人とした上，選挙区選出議員の定数削減については，直近の平成7年10月実施の国勢調査結果に基づき，平成6年改正の後に生じたいわゆる逆転現象を解消するとともに，選挙区間における議員1人当たりの選挙人数又は人口の較差の拡大を防止するために，定数4人の選挙区の中で人口の少ない3選挙区の定数を2人ずつ削減した。上記改正の結果，いわゆる逆転現象は消滅したが，上記国勢調査結果による人口に基づく選挙区間における議員1人当たりの人口の最大較差は1対4.79であって，上記改正前と変わらなかった。

（4）平成12年改正後の参議院議員定数配分規定の下で平成13年7月29日に施行された参議院議員通常選挙（以下「前々回選挙」という。）当時において，選挙区間における議員1人当たりの選挙人数の最大較差は1対5.06であった。最高裁平成15年（行ツ）第24号同16年1月14日大法廷判決・民集58巻1号56頁（以下「平成16年大法廷判決」という。）は，その結論において，前々回選挙当時，上記定数配分規定は憲法に違反するに至っていたものとすることはできない旨判示したが，同判決には，裁判官6名による反対意見のほか，漫然と現在の状況が維持されるならば違憲判断がされる余地がある旨を指摘する裁判官4名による補足意見が付された。
平成16年大法廷判決を受けて，参議院議長が主宰する各会派代表者懇談会は，「参議院議員選挙の定数較差問題に関する協議会」を設けて協議を行ったが，平成16年7月に施行される参議院議員通常選挙（以下「前回選挙」という。）までの間に定数較差を是正することは困難であったため，同年6月1日，同選挙後に協議を再開する旨の申合せをした。これを受けて，前回選挙後の同年12月1日，参議院改革協議会の下に選挙制度に係る専門委員会が設けられ，同委員会において，現行の選挙制度の仕組みを維持しつつ，（1）較差5倍を超えている選挙区及び近い将来5倍を超えるおそれのある選挙区について較差の是正を図るいわゆる4増4減案，（2）4倍前半まで較差の是正を図ることを考慮し，その選択肢として14増14減まで含めて検討する案のほか，（3）較差を4倍未満とするため現行の選挙制度の仕組み自体の見直しを検討する案など，各種の是正案が検討されたが，本件選挙に向けての当面の是正策としては，上記の4増4減案が有力な意見であるとされ，同案に基づく公職選挙法の一部を改正する法律（平成18年法律第52号）が平成18年6月1日に成立した。同改正（以下「本件改正」という。）の結果，平成17年10月実施の国勢調査結果による人口に基づく選挙区間における議員1人当たりの人口の最大較差は，1対4.84に縮小した。また，本件改正後の参議院議員定数配分規定（以下「本件定数配分規定」という。）の下で施行された本件選挙当時の選挙区間における議員1人当たりの選挙人数の最大較差は，1対4.86であった。
なお，上記の専門委員会の報告書に表れた意見によれば，現行の選挙制度の仕組みを維持する限り，各選挙区の定数を振り替える措置により較差の是正を図ったとしても，較差を1対4以内に抑えることは困難であるとされている。また，同報告書においては，本件選挙に向けての較差是正の後も，参議院の在り方にふさわしい選挙制度の議論を進めていく過程で，定数較差の継続的な検証等を行う場を設け，調査を進めていく必要があるとされた。

３　憲法は，選挙権の内容の平等，換言すれば，議員の選出における各選挙人の投票の有する影響力の平等，すなわち投票価値の平等を要求していると解される。しかしながら，憲法は，どのような選挙制度が国民の利害や意見を公正かつ効果的に国政に反映させることになるのかの決定を国会の裁量にゆだねているのであるから，投票価値の平等は，選挙制度の仕組みを決定する唯一，絶対の基準となるものではなく，参議院の独自性など，国会が正当に考慮することができる他の政策的目的ないし理由との関連において調和的に実現されるべきものである。それゆえ，国会が具体的に定めたところがその裁量権の行使として合理性を是認し得るものである限り，それによって投票価値の平等が一定の限度で譲歩を求められることになっても，憲法に違反するとはいえない。
上記２（1）において指摘した参議院議員の選挙制度の仕組みは，憲法が二院制を採用し参議院の実質的内容ないし機能に独特の要素を持たせようとしたこと，都道府県が歴史的にも政治的，経済的，社会的にも独自の意義と実体を有し一つの政治的まとまりを有する単位としてとらえ得ること，憲法46条が参議院議員については3年ごとにその半数を改選すべきものとしていること等に照らし，相応の合理性を有するものであり，国会の有する裁量権の合理的な行使の範囲を超えているとはいえない。そして，社会的，経済的変化の激しい時代にあって不断に生ずる人口の変動につき，それをどのような形で選挙制度の仕組みに反映させるかなどの問題は，複雑かつ高度に政策的な考慮と判断を要するものであって，その決定は，基本的に国会の裁量にゆだねられているものである。しかしながら，人口の変動の結果，投票価値の著しい不平等状態が生じ，かつ，それが相当期間継続しているにもかかわらずこれを是正する措置を講じないことが，国会の裁量権の限界を超えると判断される場合には，当該議員定数配分規定が憲法に違反するに至るものと解するのが相当である。
以上は，最高裁昭和54年（行ツ）第65号同58年4月27日大法廷判決・民集37巻3号345頁（以下「昭和58年大法廷判決」という。）以降の参議院（地方選出ないし選挙区選出）議員選挙に関する累次の大法廷判決の趣旨とするところでもあって，基本的な判断枠組みとしてこれを変更する必要は認められない。
そして，当裁判所は，昭和58年大法廷判決以降，参議院議員通常選挙の都度，上記の判断枠組みに従い参議院議員定数配分規定の合憲性について判断してきたが，平成4年7月26日施行の参議院議員通常選挙当時の最大較差1対6.59について違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態が生じていた旨判示したものの，いずれの場合についても，結論において，各選挙当時，参議院議員定数配分規定は憲法に違反するに至っていたものとすることはできない旨判示してきたところである。しかし，人口の都市部への集中が続き，最大較差1対5前後が常態化する中で，平成16年大法廷判決及び最高裁平成17年（行ツ）第247号同18年10月4日大法廷判決・民集60巻8号2696頁においては，上記の判断枠組み自体は基本的に維持しつつも，投票価値の平等をより重視すべきであるとの指摘や，較差是正のため国会における不断の努力が求められる旨の指摘がされ，また，不平等を是正するための措置が適切に行われているかどうかといった点をも考慮して判断がされるようになるなど，実質的にはより厳格な評価がされてきているところである。

４　上記の見地に立って，本件選挙当時の本件定数配分規定の合憲性について検討する。
参議院では，前記２（4）のとおり，平成16年大法廷判決中の指摘を受け，当面の是正措置を講ずる必要があるとともに，その後も定数較差の継続的な検証調査を進めていく必要があると認識された。本件改正は，こうした認識の下に行われたものであり，その結果，平成17年10月実施の国勢調査結果による人口に基づく選挙区間における議員1人当たりの人口の最大較差は，1対4.84に縮小することとなった。また，本件選挙は，本件改正の約1年2か月後に本件定数配分規定の下で施行された初めての参議院議員通常選挙であり，本件選挙当時の選挙区間における議員1人当たりの選挙人数の最大較差は1対4.86であったところ，この較差は，本件改正前の参議院議員定数配分規定の下で施行された前回選挙当時の上記最大較差1対5.13に比べて縮小したものとなっていた。本件選挙の後には，参議院改革協議会が設置され，同協議会の下に選挙制度に係る専門委員会が設置されるなど，定数較差の問題について今後も検討が行われることとされている。そして，現行の選挙制度の仕組みを大きく変更するには，後に述べるように相応の時間を要することは否定できないところであって，本件選挙までにそのような見直しを行うことは極めて困難であったといわざるを得ない。
以上のような事情を考慮すれば，本件選挙までの間に本件定数配分規定を更に改正しなかったことが国会の裁量権の限界を超えたものということはできず，本件選挙当時において，本件定数配分規定が憲法に違反するに至っていたものとすることはできない。

５　しかしながら，本件改正の結果によっても残ることとなった上記のような較差は，投票価値の平等という観点からは，なお大きな不平等が存する状態であり，選挙区間における選挙人の投票価値の較差の縮小を図ることが求められる状況にあるといわざるを得ない。ただ，前記２（4）の専門委員会の報告書に表れた意見にもあるとおり，現行の選挙制度の仕組みを維持する限り，各選挙区の定数を振り替える措置によるだけでは，最大較差の大幅な縮小を図ることは困難であり，これを行おうとすれば，現行の選挙制度の仕組み自体の見直しが必要となることは否定できない。このような見直しを行うについては，参議院の在り方をも踏まえた高度に政治的な判断が必要であり，事柄の性質上課題も多く，その検討に相応の時間を要することは認めざるを得ないが，国民の意思を適正に反映する選挙制度が民主政治の基盤であり，投票価値の平等が憲法上の要請であることにかんがみると，国会において，速やかに，投票価値の平等の重要性を十分に踏まえて，適切な検討が行われることが望まれる。

６　以上の次第であるから，本件定数配分規定が本件選挙当時憲法に違反するに至っていたということはできないとした原審の判断は，是認することができる。論旨は採用することができない。
よって，裁判官中川了滋，同那須弘平，同田原睦夫，同近藤崇晴，同宮川光治の各反対意見があるほか，裁判官全員一致の意見で，主文のとおり判決する。なお，裁判官藤田宙靖，同古田佑紀，同竹内行夫，同金築誠志の各補足意見がある。

裁判官藤田宙靖の補足意見は，次のとおりである。
私は，多数意見に同調するが，先に平成16年大法廷判決における補足意見2（以下「16年判決補足意見2」という。）及び平成18年大法廷判決（多数意見3項掲記の平成18年10月4日判決）における私の補足意見（以下「18年判決補足意見」という。）において述べたところに鑑み，以下の補足をしておくこととしたい。

１　立法府は，両院の定数配分を含む選挙制度の在り方につき法律によって定めるに当たり（憲法47条），多様な政策的要請を踏まえ，適正な裁量を行う義務を負っており，この義務に反して，例えば，変転する社会情勢等を考慮に入れ時宜に適した判断をしなければならないのに，慢性的に旧弊に従った判断を維持し続けるとか，当然考慮に入れるべき事項を考慮に入れず，又は考慮すべきでない事項を考慮し，あるいはさほど重要視すべきではない事項に過大の比重を置いた判断をしているような場合には，憲法によって課せられている義務に適った裁量権の行使を行わないものとして，憲法違反との司法判断を受けてもやむを得ないものというべきである。参議院選挙区選出議員の選挙における定数配分の在り方に関していうならば，従来の我が国の立法においては，憲法により保障された基本的人権の一つである投票価値の平等についての配慮が必ずしも充分であったとはいえず，また，これを是正するためにその間行われた諸改正においても，この問題につき立法府自らが基本的にどう考え，将来に向けてどのような構想を抱くのかについて，明確にされることのないままに，単に目先の必要に応じた小幅な修正が施されて来たに止まるという憾みを否定することができないのであって，このような状態が漫然と維持されるならば，そのような状況下で行われた選挙については，議員定数配分規定が違憲であるとの判断がされる可能性は充分にある。以上は，16年判決補足意見2及び18年判決補足意見において述べたとおりである。

２　このような見地に立って，本件で問題とされている議員定数配分規定の合憲性についてみるならば，問われるべきは，平成16年大法廷判決以後本件選挙までの間に，立法府が，定数配分をめぐる立法裁量に際し，諸々の考慮要素の中でも重きを与えられるべき投票価値の平等を十分に尊重した上で，それが損なわれる程度を，二院制の制度的枠内にあっても可能な限り小さくするよう，問題の根本的解決を目指した作業の中でのぎりぎりの判断をすべく真摯な努力をしたものと認められるか否かであるといわなければならない。そして，本件において問題とされているいわゆる4増4減案に基づく公職選挙法改正については，多数意見も指摘する平成16年大法廷判決以後の立法府内での検討作業の経緯等に照らし，あくまでもそれが「当面の」是正策として成立させられたものである限りにおいては（つまり，今後の更なる改善の余地が意識的に留保されており，また改善への意欲が充分に認められる限りにおいては），その段階において許される一つの立法的選択であると評価することもできないではなく，問題の根本的解決に向けて，立法府が真摯な努力を続けつつあることの一つの証であると見ることも，不可能ではなかった。これが，平成18年大法廷判決当時の状況である。
しかし，いうまでもなく，いわゆる4増4減による改正が，表向きはともかくとして実質的に改革作業の終着駅となり，しかもそれが，最大較差5倍を超えないための最小限の改革に止めるという意図によるものであったとするならば，問題の重要性，そしてその解決に向けての国民に対する責任につき，参議院ないし国会がどの程度真摯に考えているのかについて改めて疑いが抱かれることになることは，18年判決補足意見の末尾において既に指摘しておいたとおりである。本件選挙は，この法改正の後初めて行われた選挙であるから，現時点において改めて，上記のような見地から，この4増4減措置等についての評価がなされなければならないことになる。

３　参議院において，4増4減措置の導入が，少なくとも表向きは差し当たり暫定的なものとされていたことは，その後選挙制度に関し参議院改革協議会が4回にわたって開かれ，その第3回会議（平成20年6月9日）には，「参議院改革協議会専門委員会（選挙制度）」が設置されていること（当審に顕著な事実）からも推認される。他方でしかし，同専門委員会が第1回目の会議を開いたのは，その半年後の同年12月19日になってようやくのこと（同）であり，しかも，（公にされている限りでは）そこで実質的な検討が行われた気配は窺われない。このことは，その後開催された同専門委員会の諸会議においても基本的に同様であって，要するに参議院は，先の4増4減措置の導入後現在に至るまで，およそ3年間にもわたって，更なる定数是正につき本格的な検討を行っているようには見受けられないのである。そして，それが何故であるか，更なる定数是正にはどのような理論的・実際的な問題が存在し，どのような困難があるために改革の前進が妨げられているのか等について，参議院は，国民の前に一向にこれを明らかにしようとはしていない。

４　投票価値の平等という見地からする限り，最大較差4倍超という数字をもってなお平等が保たれているということは，本来無理な強弁というべく，それにもかかわらずこれを合憲であるというためには，それを許す合理的な理由の存在と，それについての立法府自らの国民に対する明確な説明，及び問題解決に向けての絶えざる真摯な努力が必要であるといわなければならない。そして，このような見地からするとき，参議院における上記のような状況をもって，なおこれを立法府の義務に適った裁量の枠内にあるものと認めることができるか否かについては，正直なところ，甚だ心もとないものがあるといわざるを得ず，先のいわゆる4増4減措置についても，その導入の真意につきいささかの疑念を抱かざるを得ないところではある。こういった意味において，本件選挙当時既に本件定数配分規定が違憲というべき状態にあったと考える余地も無いではない。ただ，少なくとも本件選挙が行われた当時においては，いわゆる4増4減措置自体につき，なお，その後の本格的改正作業に向けての暫定的な措置としての位置付けを認め得るものであったこと，また，誠に遅々たる歩みであるとはいえ，参議院において，平成16年大法廷判決の趣旨等をも踏まえ選挙制度の改革に向けての前進をなお続けようとの気運が消失してしまったとまで見ることはできないこと等に鑑みるならば，参議院における上記のような検討状況についての憲法的判断は，今後の動向を注意深く見守りつつ，次回の参議院議員通常選挙の時期において改めて行うこととするのも，現時点では一つの選択肢であろうかと考える。
多数意見は，参議院議員選挙制度の抜本的改革を行うためにはある程度の時間的余裕が必要となることを一つの理由として，本件選挙当時の本件定数配分規定を必ずしも違憲とはいえないものとしたが，いうまでもなくそれは，そのことを口実に，立法府が改革のための作業を怠ることを是認するものではない。仮に，早期の結論を得ることが困難であるというならば，その具体的な理由と作業の現状とを絶えず国民に対して明確に説明することが不可欠なのであって，それを欠くままに徒らに現状を引き摺るようなことがあるとするならば，立法府自らの手による議員定数是正措置に向けての残された期待と信頼とが遂に消失してしまう事態を招くことも，避けられないというべきであろう。

裁判官竹内行夫の補足意見は，次のとおりである。

私は，多数意見に同調するものであるが，その５項において触れられている現行参議院議員選挙制度の仕組みの見直しについての適切な検討に関して，私の意見を補足して述べておきたい。

多数意見が指摘するとおり「このような見直しを行うについては，参議院の在り方をも踏まえた高度に政治的な判断が必要」であるところ，そのような政治的判断を行うに当たっては，投票価値の平等の重要性を踏まえつつも，単なる議員定数配分上の数の問題としてではなく，国会を国権の最高機関として位置づけて二院制を採用した憲法の下における国家の統治機構の在り方にかかわる問題として，広い観点から，これを検討する必要がある。国会が，憲法の定めたところの趣旨にのっとり十分にその機能を発揮することが，国民生活にとり重要であると考えるからである。
憲法は，二院制を採用し，衆議院と参議院がそれぞれ特色のある機能を発揮することを予定している。憲法43条は，両議院とも全国民を代表する選挙された議員により組織されるもの（国民代表原理）と定めている。そして，投票価値平等の理念は，衆議院議員選挙のみならず参議院議員選挙においても妥当するが，憲法が二院制を採用した趣旨からして，選挙の仕組みにおける選出基盤に関する理念が両議院の間で同じでなければならないということはなく，異なって当然である。衆議院議員選挙については，「各選挙区の選挙人数又は人口数（中略）と配分議員定数との比率の平等が最も重要かつ基本的な基準とされるべき」（最高裁昭和49年（行ツ）第75号同51年4月14日大法廷判決・民集30巻3号223頁）であるとされ，厳格な投票価値の平等が求められているところであるが，他方，参議院議員選挙制度の仕組みについては，国民各層の種々の利害や考えを公正かつ効果的に吸収する多角的民意反映の考えに基づいて，厳格な人口比例主義以外の合理的な政策的目的ないし理由をより広く考慮することは，二院制の趣旨に合致するものである。
以上は昭和58年大法廷判決以来の累次の当審判例の趣旨とするところであり，これらの判例法理が認めるように，憲法は投票価値の平等を要求しているが，それが参議院議員選挙制度の仕組みを決定する唯一，絶対の基準となるものではない。私は，衆議院議員の選挙においては，人口に基づいて議員定数を配分することが重視されることが当然であると考えるが，参議院も同様の厳格な人口比例原理を選出基盤とした議員により構成するとすれば，参議院は「第二衆議院」ともいうべきものとなりかねず，憲法が採用した二院制の趣旨が損なわれる結果になることを危惧する。むしろ参議院議員の選出基盤が衆議院議員のそれと異なる要素を有することによって，両院あいまって，国会が総体として公正かつ効果的に国民を代表する機関たり得ると考えられるのである。国民の利益は複雑で，意見は多様であるため，人口の多寡を基準にした選出基盤だけでは多様な民意が十分反映されない。一例を挙げれば，人口が集中した大都市地域と人口の少ない地方の間では，異なった問題があり，異なった解決策が求められることも少なくない。今日の日本においては，全国をカバーする交通網や情報網は著しく発達したものとなったが，大都市と地方の間の種々の面における不均衡の問題はむしろより深刻になったという指摘も見られ，国政と地方の関係に関する問題意識や地方分権に関する議論が高まっているのが現状である。多種多様の問題に対応して国土のバランスの取れた発展を期するためには，地方の実情と問題意識に通暁した者が国政に参画することが必要であるが，人口の多寡により定数配分が定められる仕組みにおいては，国会議員が国民全体の代表者であるとしても，人口の少ない地域の問題意識を国会に十分反映させることには実際上困難を伴う。単純な人口比例原理の問題点を補う仕組みを設けることには十分な合理性があり，人口比例原理により選出される議員から成る衆議院とそれとは異なる選出基盤をも併せて用いる参議院とがあいまって，多様な民意を二院制の国会に反映させることができるとされてきているのである。
ところで，現行の参議院議員選挙制度の仕組みにおいて，比例代表選出議員の選挙に関しては，1人1票の価値の原則が実現している。投票価値の平等との関係で問題となるのは選挙区選挙についてである。多数意見が指摘するとおり，選挙区選挙に関する現行の選挙制度の仕組みの下においては，最大較差の大幅な縮小を図ることは困難な事情がある。これは，憲法46条が参議院議員の任期を6年とし，その半数を3年ごとに改選することを求めていることと関係がある。現行制度においては，半数改選を実現するため都道府県単位の各選挙区に偶数の定数配分（最小限2人）を行っているが，投票価値の平等化のための措置として，仮にこれを奇数配分（最小限1人）にして，平成12年10月実施の国勢調査による人口に基づき最大剰余方式により定数配分を行うとすると，47選挙区のうち15選挙区の定数が1人となる。この場合，これら15県の選挙人は6年に一度しか投票し得ないこととなり，これは3年ごとに選挙が行われる定数2人以上の選挙区の選挙人の半分しか投票機会がないことを意味するが，このような絶対的不平等が許容されるとは思えない。
また，選挙区が都道府県単位とされていることには，累次の当審判決が触れたとおりのそれなりの合理性が認められる。都道府県は普通地方公共団体として地方自治を担い，我が国の政治や行政の実際において重要な役割を果たしているのであり，都道府県単位の選挙区制は，長年にわたる慣行として国民の間において定着しているといえよう。もちろん，都道府県単位の選挙区制は憲法に定められたものではなく，唯一，絶対の選択肢でもないが，国政と地域を結ぶその機能は重要であり，それに代わり得るもので国民が受け入れる選挙区制を見いだすことは，決して容易ではない。
このように，都道府県単位の選挙区に偶数（最小限2人）の定数を配分する現行の参議院議員選挙制度の仕組みは，合理性を有しているのであるが，現行の定数配分の仕組みを前提とした場合，投票価値の平等という観点からは，較差の縮小が求められている状況にある。投票価値の平等の重要性を踏まえながら，憲法が二院制を採用した趣旨や参議院の独自性を損なうことがないような選挙制度の見直しを実現することは，容易ならない課題であるといわざるを得ない。投票価値の平等の重要性については今更多言を要しないが，選挙制度自体を見直すとすれば，単なる数字上の定数配分の是正ではなく，憲法が国権の最高機関である国会につき二院制を採用している趣旨を踏まえた統治機構の在り方についての検討が求められる。それ故にこそ，参議院の在り方を踏まえた正しく高度の政治判断が必要とされるのである。
参議院議員の定数配分については，国会においても参議院の在り方を踏まえた抜本的な検討の必要性が指摘され，何度か是正措置が執られたところであるが，参議院の在り方にふさわしい代表基盤とは何か，参議院の場合に投票価値平等の原則が譲歩を求められるとして，憲法が二院制を採用した趣旨も含め，これを正当化する他の政策的目的ないし理由として国会は何を考慮しているのか，といった基本的な諸点について，国民の理解が進んでいるとは見受けられない。これらの諸点について一朝一夕に結論を得ることは困難であろうが，国会が憲法によってゆだねられた立法裁量権を行使して選挙制度の仕組みを検討するに当たって，これらの点に関する論点を国民に広く明らかにしつつ検討を加え，衆議院とは異なった参議院の在り方にふさわしい選挙制度の仕組みの基本となる理念を速やかに提示することが望まれる。

裁判官古田佑紀は，裁判官竹内行夫の補足意見に同調する。

裁判官金築誠志の補足意見は，次のとおりである。
私は，多数意見に賛成するものであるが，本件選挙における投票価値の較差の現状が憲法上いかに評価されるべきかについて，私の見解を述べておくこととしたい。

１　憲法は，両議院の議員の任期と参議院議員の半数改選制を自ら定めるほかは，議員の定数，選挙人及び被選挙人の資格，選挙区，投票の方法その他両議院の議員の選挙に関する事項について，挙げて国会の立法にゆだねているから（43条ないし47条），これらの事項をいかに定め，どのような形態の選挙制度を採用するかに関し，国会が広範な裁量権を有していることは明らかであり，選挙制度を決定するに当たって，投票価値の平等が唯一，絶対の基準となるものではないことも当然である。
しかし，投票価値の平等は，すべての有権者が国政選挙に対して平等な権利を持ち，その意味において国民の意見が国政に公正に反映されることを保障する憲法上の要請であるから，国会が選挙制度を決定するに際して考慮すべき単なる一要素にすぎないものではなく，衆議院のみならず参議院においても，選挙制度に対する最も基本的な要求として位置付けられるべきものである。最高裁平成6年（行ツ）第59号同8年9月11日大法廷判決・民集50巻8号2283頁が，投票価値の平等は憲法14条1項に由来するものであり，国会の立法裁量権にもおのずから一定の限界があることを指摘しているように，このことは，これまでの当裁判所判決の趣旨とするところであったと考えられる。多数意見が，投票価値の平等は，参議院の独自性など国会が正当に考慮することができる他の政策的目的ないし理由との関連において調和的に実現されるべきものであると説示している部分も，これを前提とした上で，投票価値の平等を重視する余り，他の面でバランスや合理性を欠く選挙制度となることは適当でないとの趣旨を述べたものと解される。

２　一般に，憲法の平等原則に違反するかどうかは，その不平等が合理的根拠，理由を有するものかどうかによって判定すべきであると考えられているが，投票価値の平等についても，基本的には同様の考え方が妥当すると思う。投票価値の較差については，その限度を2倍とする見解が有力であるが，2倍に達しない較差であっても，これを合理化できる理由が存在しないならば違憲となり得る反面，例えば二院制の在り方等からする十分な理由があれば，2倍を超える較差が合理的裁量の範囲内とされることもあり得ると考えられるから，2倍は理論的，絶対的な基準とまではいえないように思われる。しかし，2倍という数値は，常識的で分かりやすい基準であり，国会議員選挙における投票価値の平等といった，全国民に関係する，国政の基本にかかわる事柄について，基準の分かりやすさは重要であるから，著しい不平等かどうかを判定する際の目安としては重視すべきであると考える。
また，これまでの当裁判所の判例においては，議員定数配分規定の全体を不可分一体のものとしてその効力の有無が判断されてきており，私もそれが正しいと考えるが，そうした形で判断する以上，選挙区間の議員1人当たりの選挙人数の最大較差だけでなく，全国的な較差の広がりの状況も判断要素とするのが相当である。
なお，比例代表をも加えて投票価値を算定するという，多数意見3項掲記の平成18年10月4日大法廷判決における那須裁判官の補足意見は，大変傾聴すべき見解であるが，選挙区選挙における投票価値の較差のみをもってしても憲法14条1項違反の問題が生ずるとしてきた従来の判例の態度には，十分な理由があると思われる。しかし，投票価値に地域的な較差のない比例代表の存在を，1回の参議院議員通常選挙において各有権者が行使し得る権利の総体という観点から，選挙区選挙における投票価値の不平等を一定程度埋め合わせる要素として考慮することは，当然許されるものと思う。

３　本件選挙当時において，選挙区間の最大較差は，目安と考えるべき2倍をはるかに超えて4.86倍にも達していた。全国的な較差の状況については，様々な指標の採り方があるが，差し当たり原判決が認定しているところによって平成17年国勢調査に基づき人口500万人以上の9大都道府県とそれ以外の38府県との比較を見ると，人口では前者が9%上回っているのに，本件改正後の議員数は前者が52人，後者が94人であって，議員1人当たりの平均人口にほぼ2倍の較差が生じていたから，本件選挙当時においても，人口ちゅう密地域とそれ以外の地域との間に大きな較差があったことが推認される。このような較差状況は，投票価値の著しい不平等状態に当たると認めざるを得ず，これを憲法上合理的範囲内として是認するためには，よほど強い明確な理由が存在しなければならない。
半数改選制は，衆議院に比較し相対的に安定性，継続性を重んじようとした参議院に特有の憲法上の要請であり，これとの関係で奇数区を設けないこととしている点も含めて，投票価値の平等に譲歩を求めるやむを得ない理由になると考えるが，この要請を満たしつつ，投票価値の著しい不平等を生じさせないような制度設計を行うことは，現在の参議院議員選挙の枠組みを固定的に考えなければ可能であるので，上記のような大きな較差を正当化するには足りない。
選挙区間の平等な定数配分の実現を妨げている大きな要素として，衆議院に比べて議員総数が少ないことに加えて，そのうちの相当数を比例代表に割り当てていることと，都道府県を選挙区選挙の単位としていることがある。現行のように選挙区選挙と比例代表の2本建てとするかどうか，議員総数を何人としそれを選挙区選挙と比例代表にどう配分するか，選挙区割りをどう定めるかは，いずれも参議院の性格決定に関係するところがあり，正に立法府の裁量に属する。しかし，前述のように，この裁量には限界があるのであり，国会は，投票価値の著しい較差をもたらさないように裁量権を行使すべき責務を有している。都道府県が，その長い歴史からも政治的，経済的，社会的に独自の意義と実体を有していることは否定できず，これを選挙区選挙の単位とすることの結果として，投票価値にある程度の不平等が生じることは合理性を欠くものではないと認めてよいが，我が国の参議院は，連邦制国家における上院のような存在ではなく，組織原理を衆議院と全く異にするものではないのであるから，都道府県代表的意義という理由をもって較差を合理化することには，憲法上限度があるというべきである。
結局，参議院議員の選挙においては，衆議院に比較すれば，投票価値の不平等を緩やかに考えてよい要素はあるものの，上記のような著しい不平等の存在を長期にわたって合理化できるほどの根拠は見いだし難いといわなければならず，大幅な較差縮小のための立法措置が不可避である。

４　多数意見が指摘するとおり，現行の選挙制度の仕組みを維持し，各選挙区の定数を振り替える措置による是正では，較差を4倍以内とすることすらできないのであって，大幅な較差縮小を実現するためには，選挙の仕組み自体の抜本的な見直しが必要とされる。そして，こうした制度の見直しは，二院制の下における参議院の役割，在り方を踏まえた，それにふさわしい，バランスの取れたものであることが求められるから，国会に対して，この判決の趣旨に沿った法改正の立案・審議のため，一定の時間的猶予を認めざるを得ず，本件選挙までの間に本件定数配分規定を更に改正しなかったことが国会の裁量権の限界を超えたものとまでいうことはできないものであり，今直ちに違憲判断をすることは相当でない。

裁判官中川了滋の反対意見は，次のとおりである。
私は，本件定数配分規定は憲法に違反するものであり，本件選挙は違法であると考える。その理由は次のとおりである。

１　多数意見は次のとおり述べる。（1）憲法は，選挙権の内容の平等，換言すれば，議員の選出における各選挙人の投票の有する影響力の平等，すなわち投票価値の平等を要求していると解される。（2）しかしながら，憲法は，どのような選挙制度が国民の利害や意見を公正かつ効果的に国政に反映させることになるのかの決定を国会の裁量にゆだねているのであるから，投票価値の平等は，選挙制度の仕組みを決定する唯一，絶対の基準となるものではなく，参議院の独自性など，国会が正当に考慮することができる他の政策的目的ないし理由との関連において，調和的に実現されるべきものである。それゆえ，国会が具体的に定めたところがその裁量権の行使として合理性を是認し得るものである限り，それによって投票価値の平等が一定の限度で譲歩を求められることになっても，憲法に違反するとはいえない。
私は，以上の点については賛成するものである。したがって，国会の定めた本件定数配分規定が国会の裁量権の行使として合理性を是認し得るものであるかどうかが問われなければならない。

２　多数意見は，参議院議員の選挙制度の仕組みは，憲法が二院制を採用し参議院の実質的内容ないし機能に独特の要素を持たせようとしたこと，都道府県が歴史的にも政治的，経済的，社会的にも独自の意義と実体を有し一つの政治的まとまりを有する単位としてとらえ得ること，憲法46条が参議院議員については3年ごとにその半数を改選すべきものとしていること等に照らし，相応の合理性を有するものであり，国会の有する裁量権の合理的な行使の範囲を超えているとはいえないとする。そして，社会的，経済的変化の激しい時代にあって不断に生ずる人口の変動につき，それをどのような形で選挙制度の仕組みに反映させるかなどの問題は，複雑かつ高度に政策的な考慮と判断を要するものであって，その決定は，基本的に国会の裁量にゆだねられているものであるとした上，本件選挙当時において選挙区間における議員1人当たりの選挙人数の最大較差が1対4.86であったとしても，国会において定数較差の問題について今後も検討が行われることとされていること，現行の選挙制度の仕組みを大きく変更するには相応の時間を要するから本件選挙までにそのような見直しを行うことは困難であったこと等の事情を考慮すれば，本件選挙までの間に本件定数配分規定を更に改正しなかったことが国会の裁量権の限界を超えたものということはできないとして，本件選挙当時において本件定数配分規定が憲法に違反するに至っていたものとすることはできないとする。
確かに，現行法制下での参議院議員の選挙制度は，創設された当初から，都道府県を選挙区とし，半数改選制への配慮から，各選挙区につき，最小限を2人とする偶数の議員定数を配分する制度を採用してきているところ，このような都道府県単位の選挙区設定及び定数偶数配分制には上記のような一定の合理性を認めることができる。しかし，憲法は二院制と3年ごとの半数改選を定めているにすぎず，都道府県単位の選挙区設定及び定数偶数配分制は憲法上に直接の根拠を有するものではない。そして，参議院議員の定数配分については，その後当初の人口分布が大きく変わり，それに伴う人口比例による配分の改定が適宜行われなかったこともあって，最大較差1対6.59まで拡大したこともあり，そのような較差は，当審判決により，違憲の問題が生ずる程度の著しい不平等状態と判断された。ところが，その後2回にわたる定数改正があったにもかかわらず，本件選挙当時にはなお1対4.86の最大較差があったものである。上記１（1）のとおり，投票価値の平等を憲法の要求であるとする以上，そのような較差が生ずる選挙区設定や定数配分は，投票価値の平等の重要性に照らして許されず，これを国会の裁量権の行使として合理性を有するものということはできないと解するべきである。このような較差が生じている不平等状態は違憲とされるべきものと考える。

３　以上によれば，本件定数配分規定は違憲であるが，国会による真摯かつ速やかな是正を期待し，事情判決の法理に従い本件選挙を違法と宣言するにとどめ，無効とはしないものとするのが相当である。

裁判官那須弘平の反対意見は，次のとおりである。

１　国民が議会構成員を選挙するについては，1人1票の原則を基本とすべきであるから，ある選挙人に与えられる投票の価値が他の選挙人に与えられる投票の価値の2倍以上となる事態は極力避けなければならない。この理は，憲法14条（法の下の平等），15条3項（普通選挙の保障）及び44条ただし書（議員選挙における差別禁止）の各規定から当然に導かれるものであって，憲法47条が議員選挙に関する事項を法律に委任しているからといって，特に変更を受けるものではない。多数意見が「累次の大法廷判決の趣旨とするところ」として要約する基本的な判断枠組みは適切なものであるが，この枠組み自体は上記1人1票の原則を否定するものではなく，むしろこれを当然の前提としていると解される。この前提に立つと，今回の訴訟で問題とされている選挙区間の投票価値の最大較差1対4.84ないし4.86という数値が1票の価値の不平等を示すものでこそあれ，平等を裏付けるものではあり得ないという判断に行き着くのはむしろ当然のことである。

２　それでは，選挙区間の投票価値に上記の較差があるからといって，直ちに「違憲」という結論を導き出してよいかというと，問題はそれほど単純ではない。
私は，これまでの多くの訴訟の中で投票価値の較差を示すものとして用いられてきた数値が平等・不平等の実態を適正に反映しているか，また，その較差を是正する具体的・現実的な方法として何が考えられるかについて，根本に立ち戻って点検する必要があると考える。そのための一つの手法として，考察の対象を選挙区だけに限定せず，比例代表選挙の定数にも広げることが考えられる。すなわち，
（1）参議院議員の選挙において，各選挙人は選挙区選出議員を選ぶのに1票，比例代表選出議員を選ぶのに1票と，二つの投票を行う。参議院議員選挙における各選挙人の政治的意思は，この二つの投票行動が相まって表明されるものとなっている。選挙区選挙と比例代表選挙は決して無関係な２個の選挙がたまたま同時に行われるというものではなく，被選挙人の定数（選挙区146人，比例代表96人），選出母体となる区域（選挙区は都道府県単位，比例代表は全国を通じ一つ）等についてそれなりの関係づけをし，一体のものとして設計され運用されている。選出された議員も，選挙区から選出された者であると比例代表から選出された者であるとを問わず，ひとしく参議院の構成員として何らの区別もなく立法活動に携わることになる。したがって，参議院議員選挙における投票の価値を考えるのに，選挙区における投票と比例代表における投票とを一体のものと見て，両者を総合して計算することはごく自然なことである。
（2）比例代表選挙は全都道府県を通じて一つの単位として投票が行われるから各選挙人の投票価値に差はない。したがって，これを選挙区選挙の投票価値と合わせて計算すれば，選挙区選挙だけの場合に比べて較差はかなり緩和されたものとなる。詳細は平成18年大法廷判決（多数意見３項掲記の平成18年10月4日判決）における私の補足意見の中で指摘したとおりであるから省くとして，結論だけ見れば，前回選挙では，最も投票価値の低い東京都を1とした場合，最大較差は鳥取県の2.89であった。本件選挙について同様な方法で計算すると，最も投票価値の低い神奈川県を1とした場合，最大較差は鳥取県の2.83となる。この較差は前回よりわずかに縮小しているが，投票価値の平等という点で問題であることに違いはなく，この較差を少なくとも1対2未満に収める必要があることは前述のとおりである。

３　最大較差が1対2未満の範囲内に収まることが望ましいとしても，参議院議員選挙における現行の選挙制度の仕組みを前提とする限り，較差の大幅な縮小を図ることが難しいという問題はこれまでの参議院議員選挙をめぐる訴訟でしばしば指摘されてきた。しかし，視野を比例代表の定数にまで拡大し，最大較差についても比例代表を合わせて計算すると，状況はかなり変わったものとなる。
例えば，比例代表の定員16名分を減じて，これを定員が過少な選挙区に順次振り替えることができれば，参議院議員の定数全体はそのままでも，選挙区と比例代表とを合わせて計算した投票価値の最大較差は一定程度縮小する。これに加えて，平成12年改正で減員となった10名を復活させこれを選挙区の定員に振り向ければ，更に事態は改善する。その際，各選挙区について最低2の定数を配分しつつ，これを超える定数については奇数配分も可能とした上で（これにより各選挙区の増員数が常に偶数でなければならないという窮屈さを回避できる），奇数定員の選挙区について偶数定員の選挙を行う回と奇数定員の選挙を行う回を交互に組み合わせ，かつ全国の選挙区を総体としてみたときに奇数選挙区選挙が一方に偏らないように分散させる等の方法を加味して，全体として憲法46条の「3年ごとに議員の半数を改選する」との要請を満たすことも可能であり，これらの策を動員することで，比例代表を合わせた投票価値の最大較差を1対2.2程度にまで縮小することが可能となる。

４　私は，平成18年大法廷判決において，比例代表を合わせて計算しても最大較差は1対2.89であり，これが違憲領域に近接していると認められることを前提としつつ，「憲法の許容する立法の裁量権の範囲内に辛うじて踏みとどまったもの」として，結論的には憲法違反を否定する多数意見に賛同した。この判断は，対象となった選挙が平成16年大法廷判決から6か月しか経たない時期に行われたこと，その間に参議院が定数較差問題に関する協議会を発足させるなど是正に向けて具体的で真摯な対応を執り結果として平成18年6月の4増4減の本件改正が実現したこと等の経緯を重視したことによるものであった。
これに対し，本件選挙については，本件改正が平成18年大法廷判決における上記判断に織り込み済みであって再度評価の材料とすることは相当でなく，他に，国会の審議に見るべき進展があったとか，進展に向けた真摯な努力が重ねられたという形跡も見受けられない。そして，現行の選挙制度の仕組みの下でも，比例代表をも含めた全体の選挙の最大較差を相当程度縮小させる方法がないとはいえないことは，上記３に述べたところから明らかである。
してみると，本件選挙については，適切な対応がなされることなく1対2をはるかに超えて1対3に近い大幅な較差が残されたまま実施された点において，憲法の違反があったと判断せざるを得ない。

５　本件のような選挙定数訴訟において，憲法違反と判断された場合の主文の在り方については，最高裁昭和49年（行ツ）第75号同51年4月14日大法廷判決・民集30巻3号223頁で確立された判例に倣い，主文で請求を棄却しつつ，当該選挙が違法である旨を宣言するいわゆる事情判決にとどめる考え方が有力である。しかし，事情判決といっても，請求全部を棄却するものであることに相違はなく，直接，立法府に改正を促す法的効果を持つものでもない。しかも，元来，公職選挙法204条の定める訴訟類型には本件のような違憲を理由とする定数訴訟を含むことは予定されておらず，その上，事情判決の適用も排除される中で，最高裁が法的救済の必要性を重視する立場から，あえて一般法理を適用して示した判断が上記昭和51年大法廷判決であって，同判決は実質的には違憲確認ないし違憲宣言判決に近いものであると見ることができる。以上の来歴を念頭において，本件訴訟の本質を直視すれば，事情判決から竿頭一歩を進めて，端的に主文で違憲確認をする方法を認めてもよいのではないかと考える。その場合には，原告の主張の眼目が定数配分の違憲について判断を求める点にあることをも考慮し，違憲確認の対象を定数過少が争われている当該選挙区に関する定数配分規定に絞り，かつ，定数が過少なものにとどめられているという一種の立法不作為の限度において判断すれば足り，選挙自体を無効とするまでのことはないと考える。定数の過少が問題とされる選挙区について，当選者に投票した選挙人のせっかくの政治的意思表示を無に帰し，いったん当選者とされた被選挙人を何の落ち度もないのに国政の場から排除することは，本件訴訟が目的とする範囲を超えて無用な混乱を来すことにもなる。そこで，選挙無効の訴えの中に含まれると解される違憲確認を求める部分に着目し，主文において本件定数配分規定のうち東京都選挙区の議員数を10人にとどめたままである点につき違憲である旨を確認するとともに，これを超える選挙無効の請求については「その余の請求を棄却する」等の文言により一部認容判決である趣旨を明らかにするのが相当であり，そうすることが違憲法令審査権を有する最高裁判所の職責を尽くす途にもつながると考える。

（その２へ続く）